Miljøkrav i offentlige anbud – når kan de fravikes?

Oppdragsgiver kan kun unntaksvis fravike hovedregelen. Unntaket gjelder dersom anskaffelsen etter sin art har et klimaavtrykk og en miljøbelastning som er uvesentlig. Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) har i sak 2024/1422 kommet med en uttalelse som gjør det mulig å si noe om rekkevidden av unntaket.

Klima- og miljøhensyn skal vektes med minimum 30 prosent

Fra 1. januar 2024 trådte anskaffelsesforskriften § 7-9 i kraft. Det følger av bestemmelsens annet ledd at «Oppdragsgiver skal vekte klima- og miljøhensyn med minimum tretti prosent» som et tildelingskriterium.

Dette innebærer at ved kjøp av varer og tjenester må offentlige oppdragsgivere ta hensyn til miljøpåvirkningen av de produktene eller tjenestene som kjøpes inn. Det kan for eksempel kreves at leverandører dokumenterer miljøvennlige produksjonsmetoder eller lavere utslipp. Ved å vekte miljø med minimum 30 prosent får miljøkriterier en betydelig innflytelse på tildelingen av kontrakter.

I mange anskaffelser er klima og miljøhensyn vektet i tråd med forskriftens hovedregel, men det er også enkelte konkurranser hvor dette ikke er et krav. Dette skyldes at anskaffelsesforskriften § 7-9 femte ledd, oppstiller et unntak fra kravet dersom anskaffelsen etter sin art har et klimaavtrykk og en miljøbelastning som er uvesentlig. Det er imidlertid ikke åpenbart når denne unntaksregelen kommer til anvendelse.

Klima- og miljøbestemmelsen er fastsatt av departementet, og deres høringsnotat gir liten veiledning med hensyn til tolkningen. Bestemmelsen er også relativt ny, så det finnes lite praksis. Klagenemnda har foreløpig i kun én sak uttalt seg om når anskaffelsens klimaavtrykk og miljøbelastning er så uvesentlig at oppdragsgiver ikke trenger å vekte miljø eller klima med 30 %. Denne nye avgjørelsen er derfor svært viktig for å forstå rekkevidden av unntaket, som forskriften oppstiller fra hovedregelen.

Når er anskaffelsens klimaavtrykk og miljøbelastning uvesentlig?

Dersom anskaffelsen «etter sin art» har «et klimaavtrykk og en miljøbelastning som er uvesentlig og dette begrunnes i anskaffelsesdokumentene», kan oppdragsgiver unnlate å vekte miljø med 30 %. Spørsmålet bli da hva som skal til for at unntaket kommer til anvendelse. Det var dette spørsmålet KOFA nylig fikk til behandling i sak 2024/1422, da Universitetet i Bergen ble klaget inn i en konkurranse om tjenesteavtale for porteføljeforvaltning og leveranse av elektrisk energi. Anskaffelsens verdi var estimert til 450 millioner kroner.

Klager anførte at oppdragsgivers kontrakt i realiteten innebar kjøp av strøm. Klager mente derfor at oppdragsgiver skulle ha vektlagt hvordan strømmen var produsert, fordi det ikke kunne legges til grunn at det kun ville tilbys fornybar energi, ettersom Norge er tilknyttet det europeiske kraftmarkedet. Ved å ikke vektlegge miljø hadde oppdragsgiver, ifølge klager, brutt anskaffelsesforskriftens krav om å vekte miljø med 30 prosent.

Oppdragsgiver hevdet på sin side at kontrakten kun gjaldt kjøp av konsulent- og analysetjenester, som har et klimaavtrykk og en miljøbelastning som er uvesentlig.

DFØs veileder

DFØ har utgitt en veileder til anskaffelsesforskriften § 7-9, og uttaler i denne følgende om hva som ligger i begrepene art og uvesentlig:

«Bruken av begrepet etter sin art tilsier at det ikke vil være den konkrete anskaffelsens klimaavtrykk og miljøbelastning som er relevant for vurderingen, men derimot klimaavtrykket og miljøbelastning til arten av det som skal anskaffes. Begrepet art sikter til den vare- eller tjenestekategorien du skal anskaffe innenfor. Anskaffelsens art kan for eksempel være innkjøpskategori, eller med utgangspunkt i en underkategori av anskaffelser som skal dekke samme funksjon.

At en anskaffelse etter sin art har et klimaavtrykk og en miljøbelastning som er uvesentlig, vil si at denne kategorien normalt sett har et klimaavtrykk og en miljøbelastning som har marginal betydning. Oppdragsgiver må derfor vurdere om den aktuelle typen vare eller tjeneste har et uvesentlig klimaavtrykk og en uvesentlig miljøbelastning. Dette må gjøres på et generelt grunnlag for kategorien og den aktuelle typen vare eller tjeneste. Vurderingen av uvesentlighet påvirkes altså ikke av de faktiske forholdene eller volumet på din konkrete anskaffelse. Bestemmelsen legger derfor opp til en toleddet vurdering: 1) Hva er anskaffelsens art? og 2) Har anskaffelser av denne arten en uvesentlig klima- og miljøbelastning?»

 I veilederen er det også skrevet følgende: «For at unntaket skal være oppfylt, kreves det at både klima- og miljøbelastningen er uvesentlig etter anskaffelsens art. Det vil dermed ikke være tilstrekkelig at kun klimaavtrykket eller kun miljøbelastningen er uvesentlig»

Om tolkningen av bestemmelsen

KOFA skriver, i deres avgjørelse, at veilederen må tolkes slik at det avgjørende er hvilken type vare, tjeneste eller bygge- og anleggsarbeid som skal anskaffes, og det typiske klimaavtrykket og miljøbelastningen for denne typen anskaffelse. KOFA understreker at klimaavtrykk både omfatter direkte og indirekte utslipp, hvor indirekte utslipp er knyttet til hele verdikjeden.

I KOFAs avgjørelse er det videre fremhevet at terskelen skal være høy for å anse vilkårene i unntaket som oppfylt. Dette støttes av ordlyden i bestemmelsen hvor begrepet «uvesentlig» er benyttet. I tillegg må oppdragsgiver ved vurderingen av om unntaket kan få anvendelse, konkludere med at både klimaavtrykket og miljøbelastningen er uvesentlig, ikke bare en av delene. At bestemmelsen gjelder et unntak fra en forpliktelse, tilsier også at unntaket må tolkes strengt.

KOFAs beslutning og dens implikasjoner

I UiBs anskaffelse av porteføljeforvaltnings- og administrative tjenester konkluderer KOFA med at det var gjennomført en tjenesteanskaffelse. KOFA pekte på at kjøpet av strøm, foretatt gjennom varebørsen Nord Pool, måtte holdes utenfor.

DFØ har i deres veileder lagt til grunn at konsulent- og analysetjenester er en type anskaffelse med lav klimaintensitet. Dette sluttet KOFA seg til i deres avgjørelse, men presiserte likevel at det må gjøres en

konkret vurdering av arten av det som skal anskaffes. I følge KOFA er det kun på denne måten oppdragsgiver kan avgjøre hvilken art anskaffelsen er, og i forlengelsen av dette om anskaffelsen etter sin art har et klimaavtrykk og en miljøbelastning som er uvesentlig.

Etter en konkret vurdering peker KOFA på at oppgaver som gjennomføres av en eller flere ansatte på et fast kontor gir liten klima- og miljøbelastning. UiB ble derfor gitt medhold i at vilkårene for bruk av unntaksbestemmelsen i § 7-9 femte ledd var oppfylt.

Hva kan man utlede fra avgjørelsen

Når det gjelder vurdering av klima- og miljøbelastning, må vurderingen gjøres med hensyn til anskaffelsens art. I denne saken var det porteføljeforvaltningstjenesten som var gjenstand for vurderingen, og det ble konkludert med at denne tjenesten etter sin art hadde ubetydelig klimaavtrykk og miljøbelastning. KOFA synes med dette å være åpen for at den underliggende leveransen ikke skal inngå i vurderingen.

Det er likevel viktig å merke seg at unntaksbestemmelsen i forskriftens § 7-9 femte ledd skal tolkes strengt. Oppdragsgiver må ha vurdert den mulige klimaeffekten av anskaffelsens art og begrunnet dette i anskaffelsesdokumentene.

Når unntaket benyttes, kreves det at dette skal begrunnes i anskaffelsesdokumentene. Denne begrunnelsen må være saklig og etterprøvbar, slik det var i denne saken.

I anskaffelser hvor miljø ikke er vektet med 30 prosent bør man som leverandør alltid vurdere om dette er lovlig. Dersom miljø ikke er vektet i tråd med hovedregelen er det en risiko for at dette utgjør et brudd på anskaffelsesregelverket, som kan lede til at konkurransen avlyses. En slik avlysning kan ofte være lite gunstig for leverandørbedriftene om det skjer for sent i anskaffelsesprosessen, og kanskje etter tildeling.