Har utredet et mulig krav til nullutslipp og fossilfrie byggeplasser

Formålet med å innføre et nytt krav er å akselerere markedet for nullutslippsmaskiner. Et krav om nullutslipp gjaldt allerede i 2023 for personbiler og lette varebiler. Fra og med 1. januar 2024 var det også et krav om vekting av klima- og miljøhensyn med 30 prosent i alle offentlige anskaffelser. 

Vil et krav om utslippsfrie bygge- og anleggsplasser være et passende supplement til dette, eller kan det bli for mye?

Elektriske anleggsmaskiner

Norge har under Parisavtalen satt seg som mål å redusere utslippene innen 2030 med minst 55 prosent sammenlignet med 1990-nivået. Utslippsreduksjonspotensialet ved å la alle nye maskiner som selges til bygge- og anleggsnæringen i 2030 være elektriske, er estimert til 216.000 tonn CO2-ekvivalenter. Ifølge SSBs tall for næringsfordelte utslipp var klimagassutslipp fra bygge- og anleggsvirksomhet i 2022 på 2,1 millioner tonn CO2-ekvivalenter.

Miljødirektoratet peker i utredningen på at utslippene fra bygge- og anleggsplasser forventes å være betydelige fremover uten nye virkemidler. Det fremheves at markedet for utslippsfrie maskiner er i en tidlig fase, men under utvikling, med stort potensial. Direktoratet mener imidlertid at flere barrierer må overvinnes og at styrkede virkemidler må innføres for å realisere dette potensialet.

Overgangen til nullutslippsløsninger krever at entreprenører og utleieselskaper investerer i kostbare nye maskiner, noe som utgjør en risiko på grunn av usikker etterspørsel. I tillegg mener direktoratet at det finnes organisatoriske barrierer, som planlegging og ansvarsfordeling for tilrettelegging av strømforsyning på bygge- og anleggsplasser.

Forskriftsfestet minimumskrav i offentlige anskaffelser

Med virkning fra 1. januar 2024 ble det et krav at offentlige oppdragsgivere skulle vekte klima- og miljøhensyn med minimum 30 prosent. Dette har medført et økt antall anskaffelser hvor miljø er vektet som en del av tildelingskriteriene. Anskaffelsesforskriften sier imidlertid ikke noe om hvordan tildelingskriteriet skal utformes. Det gir oppdragsgiver en betydelig skjønnsfrihet med hensyn til hvilke klima- og miljøhensyn som skal vektlegges.

I tillegg åpner dagens regler for at oppdragsgiver kan unnlate å vekte miljø, som et tildelingskriterium, dersom det er klart at klima- og miljøkrav i kravspesifikasjonen gir en bedre klima- og miljøeffekt. Et krav om fossilfri bygge- og anleggsplass kan være et slikt krav.

I tillegg ble det fra 1. januar 2022 innført en ny forskrift om energi- og miljøkrav ved anskaffelse av kjøretøy til veitransport. I denne forskriften ble det satt krav om nullutslipp i offentlige anskaffelser av personbiler, lette varebiler og bybusser. Forskriften regulerer imidlertid ikke anleggsmaskiner.

Målet for Miljødirektoratets utredning har vært å vurdere effekten av å forskriftsfeste et krav om fossilfrie bygge- og anleggsplasser i offentlige anskaffelser. Siden det offentlige står for en stor del av

utslippene fra bygge- og anleggssektoren, vil et slikt krav ifølge direktoratet, kunne gi betydelige utslippsreduksjoner og være et viktig virkemiddel for å bidra til omstillingen av bransjen. Det understrekes imidlertid at et slikt krav kan medføre økte kostnader, men at tallgrunnlaget tilsier at merkostnadene vil være relativt små sammenlignet med totale kostnader for prosjektene.

At minimumskrav vil være svært viktig i tiden fremover i den grønne omstillingen er også fremhevet av Anskaffelseslovutvalget. I deres utredning (NOU 2023:26) fremheves det at standardiserte minimumskrav svarer på en av de største barrierene for å øke andelen klima- og miljøvennlige offentlige anskaffelser, nemlig mangel på tid, ressurser og kompetanse hos offentlige oppdragsgivere. I et land med mange små oppdragsgivere, som i Norge, vil viktigheten av standardiserte minimumskrav være særlig stor, mener utvalget. Ifølge utvalget kan også standardiserte minimumskrav gjøre markedet mer forutsigbart for leverandørene.

Samspill mellom forskriftsfestede minimumskrav og andre virkemidler

Miljødirektoratet mener at dagens plikt i anskaffelsesforskriften til å vekte miljøhensyn med minimum 30 prosent, sammen med et forskriftsfestet minimumskrav vil kunne skape en mer forutsigbar etterspørsel etter nullutslippsmaskiner. Dagens krav om vekting av miljø har vist seg å bli implementert på svært ulike måter i forskjellige anskaffelser. I stor grad beror effekten på hvordan tildelingskriteriet er utformet, og hvordan effekten kommer til uttrykk i tilbudene. Anskaffelseslovutvalget uttalte i første delutredning blant annet følgende om vektingen av miljø:

«Det er ikke vanskelig å innrette en konkurranse slik at den reelle klima- og miljøeffekten blir langt mindre enn intensjonen med 30 prosents vektingen som er vedtatt i anskaffelsesforskriften § 7‑9, for eksempel gjennom lite ambisiøse klima- og miljøkriterier som det er grunn til å anta at nær sagt alle leverandører vil kunne score meget bra på.»

Som det følger av Anskaffelseslovutvalgets uttalelse vil man derfor kunne tenke seg at minimumskrav ofte vil være mer effektivt når det gjelder å kutte utslipp, enn dagens forpliktelse om å vekte klima og miljø med 30 prosent i offentlige anskaffelser.

Når både utredningen til Miljødirektoratet og Anskaffelseslovutvalget peker på utfordringene med dagens krav til vekting av miljø, er det sannsynlig at regelen ikke blir videreført når det nye anskaffelsesregelverket blir vedtatt. Det betyr ikke at kravene til klima og miljø forsvinner, men de vil trolig ta en annen form.

Anbefalinger om innretning av et minimumskrav

Miljødirektoratets anbefaling er at det forskriftsfestes et obligatorisk minimumskrav for alle offentlige byggherrer. Ifølge direktoratet vil det gi større utslippsreduksjoner og tydeligere signaler til bransjen. Selv om anskaffelsesloven ikke har sanksjonsmuligheter dersom byggherrene ikke etterlever et slikt obligatorisk minimumskrav, peker direktoratet på at erfaringer fra obligatoriske miljøkrav viser at de fleste oppdragsgivere etterlever forskriften.

Ifølge Miljødirektoratet vil et minimumskrav kreve gode systemer for rapportering og oppfølging overfor leverandørene. Det anbefales derfor at kravet først og fremst rettes mot nullutslippsløsninger, inkludert bruk av hybride maskiner. Flytende biodrivstoff reguleres gjennom omsetningskrav og er holdt utenfor.

Nivå for obligatorisk krav

Dersom det først skal innføres et obligatorisk krav oppstår spørsmålet om hvilket nivå dette eventuelt skal ha. Miljødirektoratet konkluderer med at et krav om nullutslipp på bygge- og anleggsplasser bør settes slik at de fleste anskaffelser kan oppfylle det, samtidig som det åpnes for visse unntak der dette er ekstra krevende. Direktoratet anbefaler videre at unntaksmulighetene er så konkrete som mulig. De anbefaler også at det allerede ved innføring av et krav, forskriftsfestes en opptrapping noe fram i tid. Dette vil gi tydeligere signaler til bransjen og redusere risikoen for uheldige tilpasninger for å omgå et krav.

Miljødirektoratet peker på at et mulig ambisjonsnivå kan være at rundt 5-10 prosent av energiforbruket på bygge- og anleggsplassen skal være utslippsfritt ved innføring. Dette kan ifølge direktoratet økes til 30-40 prosent mot 2030, og videre opp til 50 prosent etter 2030.

Oppsummering

Innføring av et forskriftsfestet minimumskrav for nullutslippsløsninger på bygge- og anleggsplasser i offentlige anskaffelser kan nok være et viktig skritt mot å redusere utslipp fra bygge- og anleggssektoren. Vi forventer at tilsvarende minimumskrav kan bli innført også på andre kontraktsområder, som et virkemiddel for å nå målene i Parisavtalen.

Minimumskrav innebærer tydeligere angivelse av ambisjonene og gir større forutsigbarhet for den aktuelle bransjen. Det er likevel viktig at ambisjonsnivået er realistisk slik at man ikke mister mangfoldet av aktører på veien. Samtidig er det nok viktig å sørge for at slike ambisiøse krav kombineres med andre virkemidler og støtteordninger for å sikre en rask og effektiv omstilling.